汾西县政协主席乔建平，大宁县政协副主席冯永生，隰县政协秘书长张利民，吉县政协常委、自然资源局副局长路桂玲等委员反映：近年来，随着全球气候变暖、极端天气增加，俄乌战争爆发，全球粮食产业链供应链不确定性风险增加。我国农业经营主体的多元化发展，农业产业结构的调整使耕地的“非粮化”趋势越来越明显，我国粮农产品的供给面临新的形势。党中央、国务院采取有力举措防止耕地“非粮化”，切实稳定粮食生产，牢牢守住国家粮食安全的生命线。2020年11月04日，国务院办公厅印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》。2021年2月，山西省政府办公厅印发《山西省防治耕地“非粮化”稳定粮食生产工作方案》，坚决遏制耕地“非粮化”增量。

临汾市沿黄7县是原山西省吕梁山南部的集中连片贫困地区，该地区矿产资源由于禀赋条件有限，自然环境恶劣，农业生产立地条件差等因素，农民增收渠道狭窄。临汾市是国家划定的林果生产黄土高原优势产业带，是我国及世界梨最佳适宜栽培区之一，发展林果产业具有得天独厚的地理优势。各县依托自然优势，从上世纪八十年代开始大力发展林果产业，历经几十年，陆续建成苹果、梨、核桃、枣等百万亩水果基地，水果产业已成为当地农村经济发展的第一主导产业。

根据国家统计相关数据分析，目前我国农作物的播种面积和粮食播种面积均出现明显下滑，耕地“非粮化”对粮食安全、农产品稳定供给和农业产业结构调整都产生了一定影响。沿黄各县特色林果产业种植面积规模大，兼具生态保护和乡村致富双项功能，在“非粮化”治理中林果产业与粮食生产、耕地保护、农民利益不可避免出现一些矛盾问题:

一、耕地保护与林果用地的矛盾。临汾市沿黄各县重点发展特色林果产业，不同程度存在耕地内发展果树的现象，耕地“非粮化”面积大部用于发展林果经济。比如，吉县是“中国苹果之乡”，全县种植苹果面积稳定在28万亩左右，年产“吉县苹果”超过22万吨，产值超过12亿元，是当地的第一产业。由于水果种植属于投入周期长、见效时间长、收益相对较高，肩负生态保护与农民增收功能，面对目前“非粮化”治理，整改难度大。比如，大宁县2021年出台《大宁县果业高质量发展五年规划（2021-2025年）》，发展大宁“宁脆苹果”，当年种植2000亩，着力推进农业小县向果业大县转变，在国家坚决遏制耕地“非粮化”增量的大背景下，产业规模化发展受限。

二、耕地保护与脱贫致富的矛盾。作为吕梁山南部集中连片贫困地区，为解决群众脱贫摘冒问题，从2014—2019年期间，各地发展特色产业带动贫困群众脱贫致富。在尊重群众意愿的基础上，上马新建了一大批“脱贫园”“致富园”。比如，吉县在2018年为全省第一批脱贫摘冒县，有80%以上的贫困户依靠苹果产业实现增收。比如，汾西玉露香梨产业在政府支持下，成功打造团柏乡高寒农牧专业合作社、永安镇后加楼绿阳专业合作社、永安镇赵村创客兴园专业合作社。当前，全县玉露香梨集中连片栽植规模达到1.7万余亩，挂果面积6000亩，年产量800万斤，产值3200万元。其中累计带动贫困户917户次1781人次，直接带动人均增收3107元。目前，这些果园正逐步进入盛果期，成为贫困群众稳定收入的来源。2021年以来，落实党中央、国务院防止耕地“非粮化”决策部署要求，汾西县未再进行玉露香梨的新增栽植。2020年，临汾市大力发展玉露香梨产业，决战脱贫攻坚、实施乡村振兴战略，统筹推进果树产业“三大板块”高质量发展，出台《临汾市2020年玉露香梨发展指导意见》在隰县、大宁县、蒲县、汾西县、永和县、乡宁县、洪洞县、翼城县、霍州市、古县、浮山县、安泽县等12县，新发展玉露香梨3万亩以上。耕地“非粮化”政策出台后，当地面临着“继续发展特色农业”还是“还田于粮”的困境。

三、耕地保护与农业收益的矛盾。以耕种小麦、玉米为例，2023年6月，当地小麦收购价1.35元/斤，2022年玉米最低收购价在1.4元/斤左右。在人工、机械、农药、化肥、种子成本日益提升的情况下，种小麦一年的收益在300元左右，种植玉米收益在1000元左右。但种植林果收益明显高于种粮，如吉县种植苹果28万亩，收益12亿，亩均收益4286元。比如汾西县种植玉露香梨，挂果面积6000亩，产值3200万元，亩均收益5300元。对种植有机苹果、有机玉露香梨高质量水果的农户和专业合作社，亩收益超过1万元以上。此外，各县围绕林果发展发展乡村旅游，也给当地群众带来收入。比如，吉县围绕苹果产业全力发展乡村旅游，成功举办了“果花映秀、探春吉州”、苹果文化艺术节等活动，以“苹果花海怡情观赏”和“黄河文化原生态体验”为核心集中展示果园风光、黄河文化、绿色生态、农耕体验四大品牌，推出乡村旅游、户外体验、经贸洽谈三大板块。

四、产业园区与农民利益的矛盾。调研中，各园区反映了一些实际困难和问题。如关于土地到期是否续租方面。土地租赁期满后，由于地形地貌、道路占地等情况的存在，土地到户分配会出现一些较难解决的问题。关于现有设施设备管理分配方面。路、供水供电设施、地头工房和其它固定资产的管理和分配，如不能很好地处理，也会引发矛盾。关于企业和农民的关系方面，个别难缠户以占有自家土地为由，提出各种无理要求，阻碍产业正常发展的情况依然存在。

针对以上问题，协调处理好林果产业发展和耕地保护之间的关系，达到优化农业产业结构，提升产业经济效益，在解决耕地“非粮化”过程中兼顾特色产业发展和保护群众现有利益，成为摆在各级政府面前的一道必答题。

为此建议：

一、加大耕地调整与补划力度。一是根据自然资源部印发的“三区三线”划定工作要求和省、市相关细则，按照三条线的冲突解决规则，协调林果占地在县级行政区域内同步补划，确实无法补划的，由省级明确相关要求，由市级统筹在市级行政区域内补划，核减林果用地，平衡耕地保护、生态保持与发展林果产业的问题。二是对耕地内的高龄衰败果园，逐步制定退出计划，如高龄果园，树龄老化，品种落后，果品质量低，市场占有率低，经济效益不好的果园，由政府拿出专项补贴和奖励资金，鼓励农民逐步“退果还田”。三是各级政府要加强监管和掌握底数，一经退出就进入保护系统，防止果园地退后再新栽果树；对缺劳力（子女外地长期就业或打工，老人丧失劳动能力）、不管理、不投入的无效、撂荒果园，动员农民有计划“退果还田”，对腾退出的土地及时评估，符合耕地条件的及时纳入保护范畴。不符合耕地条件的，由政府投入改造合格后纳入保护耕地；四是由政府主导投入，修复改造低等级农用地，一对一选址，利用黄土高原残塬沟壑、平田整地成本优势，开发新增高质量基本农田，弥补历史欠账；五是加大土地使用调整补划力度，对果园腾退出的土地和新增修复耕地，职能部门要及时联系上级土地管理部门，尽快做好使用调整和补划，确保耕地指标稳步增长。

二、加大耕地保护财政补贴力度。一是各地在安排国家农业发展和补贴项目上，重点向保护耕地倾斜，不断提高种粮耕地的水、电、路等基础设施硬件水平，提高土地质量与种粮产出经济效益，提高农民种粮积极性；二是增加种粮农业补贴，各级政府在国家补贴标准的前提下，对划入红线的保护耕地，依据当地财力，额外增加农业补贴，积极引导红线外的耕地逐步向红线内靠拢；三是加快种粮农业土地的流转进程，因地制宜出台引导政策，积极整合连片土地资源，通过对土地的大平大整，使小块并大块，缓坡变平地，旱地变水田，按照粮食生产绩效，重奖农业种粮专业合作社、种粮大户等，引导群众发展农业粮食生产经营，提升种粮的积极性。

三、加大耕地保护行政执法力度。组建由部门专业技术人员组成的土地执法监督管理常设独立机构，专职专业，加大政策宣传引导力度，提高群众耕地保护意识，让农民清楚自己所种植经营地类的性质，杜绝农民在不知情的前提下盲目违规、触碰红线，造成不必要的损失；摸清土地使用底数，建立农民耕地使用台账，对存量耕地实行严格保护，遏制对耕地“非粮化”的进一步增量；加大耕地保护巡查执法，统筹协调经济发展和耕地保护之间的矛盾，严格审核审批农业发展项目，定期定时督查耕地使用情况，对改变耕地使用用途，违规触碰耕地红线，破坏耕地质量的行为加大处罚力度。

四、推动特色林果产业高质量发展。黄河流域生态保护和高质量发展，走生态优先、绿色发展的现代化道路。林果产业是脱贫坚中政府扶持发展起来的“1+X”规模特色农产业，实现了农民增收、乡村致富，助力了脱贫攻坚。农业产业投入大，周期长，收益低，风险高，抓成抓好一项规模性产业更是不容易，基层政府要巩固特色产业发展的成果，推动乡村振兴有效衔接，保持对规模特色产业政策的稳定性，当好产业的顾问团、服务员和护花使者，立足当地特色产业，因地制宜、久久为功，实事求是地帮企业把好脉，出好点子，做好服务，高质量发展林果产业，推进黄河流域生态保护和高质量发展，助力乡村振兴，确保一张蓝图绘到底。